李绍章：论“只收状子不立案子”

[摘 要] 人民法院作为国家司法机关，有义务保障人民诉权。当人民权利受到侵害按照法定权限和程序寻求司法救济时，人民法院应依法启动诉讼程序。但在“和谐社会”的主流政治意识形态和司法为民政策指导下，出于消解人民纠纷、树立公权威信以及确保和提高结案率等原因，人民法院存在“只收状子不立案子”现象，断绝人民诉权，堵塞人民寻求司法救济之最后途径。尽管其表象符合社会主义法治理念，但与现行宪法和法律却背道而驰。消除“只收状子不立案子”之司法怪象，解决“起诉难”之司法程序启动症结，应冷静反思现有司法理念，并按照宪法和法律确立新型司法理念，整合并限量改革人民司法制度，有效提高司法公信力。

[关键词] 只收；状子；不立；案子

[中图分类号] DF1204 [文献标识码] A [文章编号] 041231—475（09）12-6

[收稿日期] 2009-12-31

[作者简介] 李绍章（1975— ），男，笔名土生阿耿，山东沂源人，上海政法学院教师，学士生导师，中国法学会会员，享受国务院政府普通津贴。研究方向：法学理论、宪法、行政法、民法、商法、知识产权法、民事诉讼法、司法制度、经济法、环境与资源法、国际商法、文艺法、卫生法、生命法、教育学、社会学、心理学、农学（作物栽培与种植技术）等。主要研究方向：民商法学。重点研究方向：民法学。
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引言：问题的提出

中国宪法明文规定了人民法院的法律性质，即“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。” [1]调整人民法院组织的专门法律规定了人民法院的任务，其中包括“保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。[2]可见，人民法院作为行使国家审判权的司法机关，其保障人民权利的职责已由中国宪法和法律明文确立。中国宪法和法律赋予人民以广泛的权利，诉权即是人民权利之一种，按照民事诉讼法学教科书的定义，所谓诉权，是当事人基于民事纠纷的发生（即民事权益受到侵犯或与他人发生争议），请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。[3]可见，诉权是在人民权利受到侵害或与他人发生争议之时，启动司法程序借助人民法院审判权寻求权利之公力救济的重要保障。宪法和法律及其实施者必须保障人民诉权之实现，不得为诉权行使设置人为障碍。

但在司法实践中，人民诉权之行使究竟处于何种状态？人民依法行使诉权以维护自身权利时，人民法院是否都会在宪法和法律规则框架内确保诉权顺利实现呢？根据我近年来的调研以及亲自参与的司法实践来看，作为启动司法程序之诉权行使景象并不乐观。以2006年我状告铁道部和北京铁路局、上海铁路局以及张进德状告铁道部、上海铁路局三个诉案为例。两原告与被告签定铁路客运合同，依约支付客运票价，购买“无座”票，但同样作为硬座票对待，导致无座票和有座票相同票价，但被告提供的服务却存在坐站之差，显失公平。两原告遂向上海铁路运输法院提起民事诉讼，要求返还票款差价。起诉之后，本案引起媒体广泛关注，并称为“同价不同票案”。但上海铁路运输法院却设置重重障碍，最初拒收起诉状。[4]在原告几次去法院与立案庭法官反复辩论之后，才勉强签收起诉状。本以为法院签收起诉状后，会严格按照民事诉讼法规定进行立案审查并在法定期限内作出是否立案的裁定，但在期限届至收到电话答复，本案不属于法院主管范围，建议原告去国家发改委反映铁路客运票价问题。随后，原告向上海铁路运输法院发去“坚持起诉请求函”。[5]法院收到该请求函后，向原告邮寄书面“通知”，要求原告去法院听从案件释明，但原告认为完全没有必要，遂通过邮政快递向法院发去“回函”。[6]三年过去，杳无音信。铁路客运的现实，依然是“同价不同票”。

再以2009年我状告中国移动通信集团上海有限公司为例。我与被告长期存在电信服务合同关系，2009年11月26日我向朋友群发感恩短信，遂被中国移动关闭短信发送功能，咨询何故，得到答复是“服从有关部门指令”或者“接上级主管部门通知”而关闭，反复请求依据消费权益保护法给予“真实、明确的答复”，尴尬未果。向上海市消协投诉，尽管受理但现已超过承诺答复期限，至今没有音讯。[7] 我遂于全国法制宣传日（12月4日）当天向上海市黄浦区人民法院提起民事诉讼，还我消费者知情权，并赔偿经济损失人民币1元。[8]然而，上海市黄浦区人民法院立案庭相关工作人员不仅态度不端，[9]而且拒收“裸状”，要求出具相关证据，包括与中国移动的电信服务合同、侵权事实等。[10]明知人民法院此种做法于法无据，但无奈之下，我回来收集好相关证据于12月8日再次去黄浦区人民法院起诉，法官才得以接收诉讼材料，并言及“此案特殊，需要向领导汇报研究”。[11]从法院回来之后，期待法院在立案审查期限内依法作出裁定，但法定审查期限届满，未有回音。[12]12月22日，立案庭终于来电，[13]告知要庭前调解，并言称已和中国移动方面多次沟通。[14]严格说来，本案并不属于人民法院单方制定的内部政策中“诉前调解”范围，但上海市黄浦区人民法院紧紧抓住我诉讼请求中的第二项“1元钱”作为“小标的纠纷”，不予立案而选择“诉前调解”，但此项选择具有显著违法性，也与法院内部规定相悖。一是因为我的诉讼请求包含但不限于“小标的”，还存在“大权利”且涉及消费者权益侵权事件，[15]不属于“诉前调解”范围；二是所谓“诉前调解”必须是在立案审查法定期限内进行，但上海市黄浦区人民法院在我提起诉讼之后第15日（即2009年12月22日）才将法院此项单方面的选择告知我，明显超过立案审查法定期限，[16]不仅违反法律，而且明显违背人民法院内规，三是所谓“诉前调解”必须以征得双方当事人同意为基本前提，但上海市黄浦区人民法院在完全没有征求我是否同意的情况下，就擅自与被告中国移动通信集团上海有限公司先期保持了多次沟通和联络，提前进入调解程序，[17]明显违背调解的基本程序法理、法律规定及人民法院内规。我认为，不仅我的诉权没有得到依法保障，诉前调解程序的启动也未经我事先同意就单方进入，使上海市黄浦区人民法院的公然违法事实进一步递增。

就以上几起起诉案例来看，作为应当依法保障人民诉权的上海铁路运输法院和上海市黄浦区人民法院，针对该类民事诉讼行为所给予的司法态度有一个共同特点，即“只收状子不立案子”。作出不立案的决定后，也并未依法作出民事裁定，而是要么保持沉默不予告知，要么推辞不属于人民法院主管范围，要么不事先征求原告意见就擅自进入“诉前调解程序”。这在本质上都是对人民诉权的侵犯。那么，人民法院“只收状子不立案子”的行为表现是什么？为什么在“司法为民”的指导方针下还会存在“只收状子不立案子”的现象？“只收状子不立案子”在政治上和民众中有何效应？如何破解“只收状子不立案子”给人民诉权行使造成的种种困境？作为学术研究，本文拟就司法实践中存在的这些问题略抒己见，以求教于同仁。

一、诉权的司法命运：“只收状子不立案子”的涵义界定

（一）“状子”与“只收状子”
本文所称“状子”就是民事起诉状。在司法文书学上，所谓民事起诉状，就是指公民、法人或者其他组织，在认为自己的合法权益受到侵害或与他人发生争议时向人民法院提交的请求人民法院依法裁判的法律文书。[18]民事起诉状又称为“诉状”，俗称“状子”。人民为请求权利的司法公力救济，向人民法院提起民事诉讼时，如果单纯递交民事起诉状而不附带涉案证据，此类“状子”我将之称为“裸状”。如果在递交民事起诉状的同时，还要提交涉案证据，此类“状子”即不再称为“裸状”。根据民事诉讼法规定，人民寻求权利的司法救济时，单纯持有“裸状”起诉或者不持有书面诉状，并不影响诉权的实现，但在司法实践中，作为“裸状”的民事起诉状，人民法院立案庭会根据法院内部的立案规定或行为惯例不予接收，认为只有明确的被告、诉讼请求、事实和理由等法定条件尚不能行使诉权，还必须按照人民法院要求提交起诉证据，否则不仅不予立案，也不会接收当事人的民事诉求。

理论上，所谓“只收状子”，有广义和狭义之分。广义上的“只收状子”既包括接收“裸状”，也包括接收起诉的附带证据；狭义上的“只收状子”仅指接收“裸状”。但前文已经指出，人民法院司法实践中对于没有附带起诉证据的“裸状”是不予以接收的，因此，本文所称的“只收状子”指广义上的涵义，即接收附带起诉证据的民事起诉状。

（二）“规范不立案”与“空白不立案”：不立案的两种基本形态
顺便指出，本文所称“不立案子”并非指人民法院在接收民事起诉状后，经过依法立案审查作出不予立案的裁定，而是特指接收民事起诉状之后在法定审查期限内既不作出立案决定，也不依法作出不立案裁定，从而最终形成一种“不立案”的事实状态。如果经过审查之后依法作出不立案裁定，这是符合现行法律规定的规范司法行为，并且当事人如有不服即有权据此提起上诉，由上诉法院对此依法作出处决。这符合现代民事程序理念及程序规范，是司法法治化应然之义。中国民事诉讼法对此亦有明确规定，为当事人面临人民法院不立案风险时提供了上诉救济措施。但在司法实践中，人民法院“只收状子不立案子”的司法现象所反映的司法事实并非与立法规定的程序路径相吻合，而是不作出民事裁定也无法给出合法根据和正当理由之“不立案”的事实状态。前一种情形下的不立案可称为“规范不立案”，后一种情形下的不立案可以称为“空白不立案”。

从发生学介入不立案成因考察，“规范不立案”之不立案原因有可能具有合法根据和正当理由，此时，“规范不立案”符合“不立案规范”；也有可能不具有合法根据和正当理由，即欠缺规范理由，但因作出民事裁定使不立案之结果加以依法固定，故仅于程序上符合法律规范，但在立案实质规范上采取了规则回避，即发生立法中所谓的“擅自对应当受理的案件不予受理”，此时，“规范不立案”不完全符合“不立案规范”。同理，“空白不立案”之不立案原因也有可能存在合法根据和正当理由之缺失与否两种情形，如有不立案之合法根据和正当理由而仅未作出民事裁定，此时，“空白不立案”因欠缺程序正当性而不完全符合“不立案规范”；如没有不立案之合法根据和正当理由也未作出民事裁定，此时，“空白不立案”因欠缺实质正当性和程序正当性而完全不符合“不立案规范”。其实，只要丧失程序正义，即便实体上之正义如何得到证明，也因为欠缺程序正义而使实质正义连带丧失。从这一意义上说，在“空白不立案”中，无论是否具有不立案的合法根据和正当理由，只要不从程序上将不立案之决定结果依法固定，即可作出完全不合“不立案规范”之判断。

（三）“裸状”与立案的司法逻辑
民事诉讼法规定了当事人提起民事诉讼、行使诉权的法定条件。[19]从法律文书角度看，民事起诉状仅仅是当事人行使诉权的书面表达表现形式，有无此书面表达形式并不影响当事人的法定诉权。但在司法实践中，通过递交民事起诉状提起民事诉讼，是当事人申请启动民事司法救济途径的普遍做法。然而，根据前文分析，诉状有“裸状”与“非裸状”之分，对于前者，尽管符合民事诉讼法的规定，但却不符合人民法院的内部要求。于是，在司法实践中即产生了“裸状”与立案的司法逻辑：单纯递交裸状即意味着立案风险增大，不立案的结果往往在“裸状”呈交之初就已经预示着成为必然。“裸状”不仅与立案行为存在如此变异的司法逻辑，而且而接收行为也存在类似司法逻辑：单纯递交裸状即意味着接收风险增大，不接收的结果往往在“裸状”呈交之初就已经预示着成为必然。

事实上，不仅“裸状”不被接收、不被立案，即便附带了相应起诉证据，符合起诉条件、立案条件，也不违背人民法院主管规则和管辖规则，也有可能面临不被接收和不被立案的风险。在一些被人民法院单方认定的案件范围内，或者涉及公权力的诉讼中，这种风险将会加大，进而成为现实。[20]因此，“只收状子不立案子”在司法实践中的发生，未必是因为起诉案件不符合法律规定的起诉条件和立案条件，而是因为人民法院内部的要求和其他隐形的不成文理由。况且根据前文，此处说言“不立案子”，并非按照民事诉讼法规定出具民事裁定的“规范不立案”，而是既无裁定不立案又无合法根据和正当理由的“空白不立案”。

但是，“裸状”与“非裸状”同立案的司法逻辑实践，恰恰证明了诉权在当前司法环境中的命运。映射于民间，即产生所谓“无处说理”、“告状无门”等有关不良司法待遇的舆论。应该说，“司法为民”一直是人民法院系统的工作要求和指导方针，“人民利益至上”也是社会主义法治理念的内涵之一，并且在人民法院系统内部反复学习、贯彻和落实这一中国特色法治理念，然而，司法实践中却多有人民的诉权被阻挡在人民法院立案启动程序之外，使人民享有的现代宪政高扬的“接受裁判”的权利屡次陷入困境，并遭遇阻止甚至扼杀的司法命运。那么，究竟是什么造成了人民法院“只收状子不立案子”的司法怪象呢？

二、多元化影响因子：“只收状子不立案子”的成因分析

从现象哲学上解读，[21]人民法院存在的“只收状子不立案子”情形，不仅仅是司法实践中存在的一种司法现象，同时也是人民法院长期司法实践的一个司法结果。这种司法现象和司法结果，尽管相对于人民法院案件审查和受理整体实践来说并非主流，但如果观察者将其注意力较多地倾注于一些特定案件时，[22]就会惊奇发现，“只收状子不立案子”现象在特定类型案件中普遍存在，并形成该类案件当事人的司法处遇惯例。

导致这一司法现象和司法结果的具体原因并非单一。既有外部环境制约的因素，也有内部制度运作层面的原因。归纳起来，大致可总结为以下四个方面：

第一，理念与政策的变异导向。中央提出“社会主义和谐社会”的社会建设目标，[23]随即而来，“共建社会和谐”成为主流社会价值观，并以此作为促进社会发展和稳定的指导政策。为确保中国社会变革沿着既定目标有序推进，在司法实践中，主流意识形态必然对司法产生强烈影响。“和谐社会”的主流社会价值观渗透到司法机关，并被要求不约而同地确定为法院工作的指导方针和工作基调。在此主流意识形态影响下，人民法院作为纠纷处理机关，毫无疑问应当围绕社会和谐之目标，尽量预防和减少当事人通过诉讼、上访等权利救济途径使矛盾凸显出来。与此同时，在微观层面，主流意识形态所表彰的价值观也会渗透到具体案件的司法行为中，从而对诉讼案件尤其是特定案件处理的方式和结果产生显著影响。

显然，社会和谐、人民幸福是人类的共同追求和普遍愿望。一国确立和谐社会主流意识形态，并在全社会掀起和谐社会建设的浪潮，也是合乎民意、顺乎民心之事。但和谐社会主流意识形态的实践者，应首先正确理解和谐社会之准确内涵，否则，和谐社会构建实践必然会偏离轨道。当前，不少地方、部门以及领导将和谐社会片面理解为万无一失，或者将和谐社会误读为一个没有矛盾的理想社会。这种片面理解同时还纠缠着地方政绩和领导考评、官位命运，因此，千方百计地确保万无一失成为当前政府推动社会运行的普遍特征。在人民法院内部，这种对和谐社会建设的理解也并无二致。于是，在一些特定案件处理上，不惜以牺牲公平正义为代价，[24]能不立案就不立案，将“空白不立案”作为压制矛盾、化解纠纷、促进和谐的工作手段。

人民法院在践行和谐社会主流社会价值观的同时，还要受自身确立的“司法为民”要求以及中央“公正司法、一心为民”的指导方针约束。[25]在政治方针的理论角度，司法为民与和谐社会是统一于促进公正社会与法治国家建设的，司法为民为的司法方针为和谐会建设输送有效司法之力，和谐社会的社会价值观为司法为民提供优良社会环境。可是，此种价值观与指导方针的统一体一旦被偏离解构，则既不利于和谐社会建设，也无法贯彻和体现司法为民的要求。

除了和谐社会之主流社会价值观及司法为民的指导方针对人民法院司法活动的影响与要求，社会主义法治理念也成为人民法院必须贯彻的中国特色法治理念，包括“党的事业至上”、“人民利益至上”、“宪法法律至上”三大内涵。[26]显然，在政治理念的理论角度，社会主义法治理念与和谐会的主流社会价值观和司法为民工作要求在仍然可以统一到公正社会与法治国家建设上。但社会主义法治理念在事物属性上毕竟归于理念范畴，如何在实际行动中正确处理“三个至上”的关系，尤其在司法活动中如何既能体现司法为民，又能促进社会和谐，真正实践人民利益至上和宪法法律至上的社会主义法治理念，则并非理念自身的功能自觉，而是归因于实践者的理念意识和执行水平。

从司法实践的上述“只收状子不立案子”现象来看，无论是和谐社会的主流社会价值观，还是司法为民的指导方针、工作要求以及具有中国特色的社会主义法治理念，都对司法活动产生了变异导向。仅就人民法院对待当事人的诉权态度观察，对符合起诉和受理条件的案件，采取“只收状子不立案子”的司法态度，堵塞了人民诉权的行使以及被侵害权利的司法救济通道，很难在司法评估上认其真正贯彻了“司法为民”的指导方针以及“人民利益至上”、“宪法法律至上”的社会主义法治理念。

理念与政策的变异导向之司法后果，其表现形式多种多样，在起诉阶段主要体现为对人民正当诉权的障碍设置。“只收状子不立案子”只是其中一种表现形式。变异导向的结果，必然会走向“司法为民”指导方针的对立面，即“司法不为民”。事实上，即便不存在上述政策、理念或主流意识形态，人民法院以及人民法院的法官及其他工作人员都有义务确保人民的合法权益。从专门针对法官职业的立法看，《法官法》规定：“法官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务。”[27]法官有义务“严格遵守宪法和法律”、“维护自然人、法人和其他组织的合法权益”、“清正廉洁、忠于职守、遵守纪律、恪守职业道德”。[28]法官不得“侵犯自然人、法人和其他组织的合法权益”、“拖延办案，贻误工作”。[29]

但当这些法律明文沦落为一纸具文之时，诉权就会很容易被人民法院妖魔化，尤其是对长期沉浸在政治主流意识形态离里熏染的法官，上层布置的政策、理念以及宣传口号带给自身的工作约束力往往高于宪法和法律，至少对其自身工作的制约是直接的、显形的。于是，在人民法院“司法为民”口号的陶醉之中，也就逐步生成了诉权妖魔化倾向，认为诉权的行使、诉讼程序的启动与和谐社会的主流意识形态背离。毫无疑问，这是理念和政策变异导向的结果，“只收状子不立案子”也就演变为特定案件起诉环节中的司法常态。

第二，权力一体化背景下的诉讼障碍。人民法院的司法权是权力共同体中的重要组成部分，而权力共同体中名义上是立法、行政、司法三权一体化，但因种种缘由，导致中国司法机关的司法权归根结底还要依赖于行政权，从而形成所谓“嵌入式司法”，[30]使中国司法与中国政治以及公权力存在共生性关系及千丝万缕的联系。尽管法律规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。[31]在当前权力环境下，甚至可以说，人民法院的司法权因没有司法独立的制度前提和生存空间，而使司法权常常事实地受制于行政权。因此，即便在权力共同体内部，行政权和司法权并非处于同等地位，而是存在制约与被制约的事实关系。

这种事实关系已成为一种普及性知识。人民法院依法享有审判司法权，但其权力性功能定位止于文本宪政领域，在现实宪政生活中，人民法院的审判司法权之功能定位并非权力而是法律，政府主导的行政机关行政权之功能定位才是权力。于是，在特定的制度语境下逐渐形成了法与权的较量生态。较量的结果往往不是法大于权，而是走向相反的结论。当权大于法时，“宪法和法律至上”的呐喊也就自然被淹没于一权独大或不合理的权力共同体结构之中。

不合理的权力共同体结构最初牺牲的是人民法院的审判司法权，使依法独立行使审判权的宪法要求和立法规定无法成为法治事实。于是，作为依法独立行使审判权的人民法院，在这种不合理的权力共同体结构中，也只能委曲求全地顺应名存实亡的审判权独立之法治事实，并在此基础上使这种法治事实变得更加稳固。其基本表现有二：一是当行政权力直接干预司法审判时的消极听从，一些案件进入司法程序时，常会收到来自“上级”的各种指示。在权力共同体结构不合理的生态环境下，“指示”对人民法院的独立审判权是一种巨大压力。二是当人民的诉权直接或间接涉及公权力时的积极抵抗。不必说直接或间接涉及公权力，即便在公益案件中，人民法院也会表现出非同寻常的“敏感”。诚如莫诺•卡佩莱蒂岁言：“法院在处理一个具体的公益案件时，常常会与潜藏在案件背后的公共政策的调整、现行立法的修改和完善等社会性的大问题密切相关。”[32]法院尽可能动用各种手段和方式，与当事人及有关部门沟通、协调，宁愿舍弃当事人的诉权，也不愿意看到对公权力部门的不敬。

显然，人民法院在事实上存在的这种非常现象，归根结底是由于宪政名义上审判权独立没有可靠的保障前提。审判权独立必须有前提保障，包括与审判权独立直接相关的财事权、人事权等保障性权力必须独立。在无法直接掌握这些保障性权力时，审判权独立往往或者说必然流于具文，而不可能理想性实现。理论上，权力一体化的权力形态已足以构成公权力与人民权利的分野，并在基础上使人民权利面对公权力时暴露出其自身的脆弱以及由此形成的弱势地位，从在诉讼活动中会对诉权行使构成障碍。然而，当权力一体化形态中又存在事实上的不合理权力共同体结构生态时，诉权行使面临的障碍和风险就会由此加剧。

事实上，当事人是否提起诉讼，诉讼的内容和范围，由当事人自由决定，国家不能干预，法院在民事诉讼中应当处于被动、消极的地位。[33]但是，当这种正当的诉讼自由被置于权力一体化环境时，诉权的行使往往会遭遇一些法外人为障碍。以我起诉中国移动为例，据被告中国移动给我的答复，不是移动主动有意关闭我的手机短信发送功能，而是服从“有关部门”指令采取了关闭措施。显然，从法理上来说，我作为中国公民享有宪法赋予的通信自由，即“中华人民共和国公民的通信自由和通讯秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”[34]作为政府有关部门——不管是哪一部门——都掌握国家公权力，公权力未经我同意、未经法律授权即可任意命令作为服务企业的中国移动公司停止私人服务，显然已构成对通信自由的侵犯。[35]即便有合法根据和正当理由，也应当遵循公权力行使之程序，不应擅自侵犯私权。如果被告中国移动的这一答复未有欺诈，那么，可以推断我起诉中国移动一案，尽管是普通消费者权益纠纷，属于一般民事案件，但因背后涉及国家公权力且涉及公权力的不规范行使之嫌疑，因此，作为保障人民诉权的人民法院，在保护私权和维护公权威信之间，似乎无条件选择后者而舍弃前者，或者说，至少会将背后的公权力因素搀入对普通民事诉讼之司法态度的形成过程。

无疑，这种带有权力维护倾向的司法态度，未必是对人民诉权的有意侵犯，但一定是受制于权力一体化大背景，并且在权力（利）衡量的价值判断上，天平当然偏向于同处共同体的公权力，由此给人民诉权埋下人为诉讼障碍，导致“只收状子不立案子”之司法怪象。

第三，法院职能的扭曲与司法实用主义。如果将人民的诉权行使困难仅仅归结于理念和政策的变异导向以及权力一体化的背景，无疑是一种片面的分析路径。易言之，无论是理念和政策的导向还是权力一体化的背景，对人民法院行使审判司法权来说，都不是内因而是外因。真正对人民的诉权在特定案件中面临行使困难发生根本性影响的，是掌握审判司法权的人民法院自身，这是使人民诉权行使的应然常态发生变化的根本原因。那么，面对理念和政策的异化导向以及权力一体化的背景，人民法院的司法行为表现又是如何呢？对此，前文已有微量分析，但如果对此进行归纳，可以总结为法院职能的扭曲与司法实用主义。

从宪法为中国法治建设提供的根本法规范来看，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[36]规范司法、人民法院组织以及诉讼程序的专门法律也对此作出宣告性规定。在法律的实施关系中，人民法院就其法律性质和地位来说是司法机关即司法主体，但从法律对其规范对象的涵摄力以及法律自身的权威性覆盖对象角度观察，人民法院又是守法主体，应同人民一道遵守宪法和法律，共同推进依法治国、建设社会主义法治国家，而不能超越宪法和法律。

然而，这些宪法规范和宪法性规范存在于静态文本时，可于表象上彰显出巨大法治魅力和制度光辉，可是一旦走进实践成为动态法律事实时，这些美丽动听的文本描述又往往被迫成为枯燥、干瘪、苍白甚至对于过度迷信法律条文和规范的人来说构成一种恍然大悟式的蒙羞。因为现实社会中，不能维护社会主义法制尊严的主体以及主体行为、超越宪法和法律的主体以及主体行为总是无时不在发生。按照唯物辩证法原理，尽管上述背离法治的客观事实并非法治进程中的主流状态，但当超越宪法和法律的行为主体定格于公权力机关并进入人民视野时，这股法治支流又往往会挫伤人民的法律感情与法治信仰，进而对法治目标之实现逐步腐蚀并最终很可能产生毁灭性影响。

以人民法院“只收状子不立案子”现象为例，人民法院对符合立案条件的起诉案件应当依法受理，使案件依法进入司法程序，救济人民权利。这不仅是法理和职业伦理要求，也是宪法和法律明确规定的法定义务和职责。这是人民法院的原本职能，不应超越宪法和法律回避此项中心任务和法定职责。但是，“只收状子不立案子”现象的存在恰恰证明了人民法院职能的扭曲，即宁可选择“空白不立案”以避免公权力瑕疵在司法程序中的公开暴露，也不愿承担保障人民诉权的法定义务和神圣职责。但这种职能的歪曲并非毫无理由，一是前文提到的理念和政策变异导向以及公权力一体化的权力生态背景，二是人民法院针对此类现象所标榜的所谓“将纠纷化解于萌芽状态”。前项理由前文已述，后项理由尽管初衷良好，但仅具有临时性消除矛盾之工具理性，缺乏通过对人民诉权真正保护以促进社会整体正义与长久和谐之价值理性，因为“只收状子不立案子”以违反宪法和法律为前提，源头已受污染，其流水难以清澈。

临时性消除矛盾之工具理性恰恰暴露了人民法院存在司法实用主义倾向。追求个案矛盾的化解，将纠纷及时在诉前通过调解加以解决，其初衷并不具有非难性，恰恰相反，这是现代纠纷解决中的非诉讼方式群之一分子。但是，如果此类替代性纠纷解决方式运用不当，纯粹迫于主流意识形态和权力机关指令，就会容易异化为一种政治行为而非司法行为。当司法行为与政治行为发生混同或者纠结于一起时，司法行为即会失去其纯洁性而沦落为维护掌权机关政治利益的狭隘工具。

不过，在此种司法逻辑演绎下，当掌权者政治利益与人民根本利益一致时，如果人民法院确实从国家利益、社会利益和人民利益出发，真正“服务大局”，也不可能更不应该与宪法和法律所追求的正义秩序背离。然而，从司法实践中存在的“只收状子不立案子”现象来看，至少在此种“空白不立案”行为中，可以解读出此种司法活动之“服务大局”仅仅停留于口号，或者说是一种装扮性司法的粉饰而已，因为所谓“化解纠纷”、“消除矛盾”、“维护稳定”，仅具有个案性和临时性。尽管这与诉讼行为的个案性质及司法活动之具体性特征相关，但即便想方设法努力将已存矛盾化解于萌芽状态，也只不过是一种临时性处理。如果允许我对此作一稍微偏私性评价，这种临时性处理充其量是将矛盾的双方以及双方的矛盾，从人民法院的大门有意推向了社会大舞台。易言之，只要矛盾之继续发生或者升级状态不发生于人民法院，或者不直接因人民法院司法行为而继续或升级，那么，人民法院即可安全无忧地宣告其已完成一桩“服务大局”的政治任务。然而，在实质上，因“空白不立案”是以阻挡或侵害人民诉权为代价，不具有价值正当性，因此，作为具有个案性和临时性特征的纠纷化解政策，依然无法有效遮挡其司法实用主义的真正弊端。而恰恰又是这种司法实用主义弊端的持续累积，进一步催化了“只收状子不立案子”的诉权厄运。

第四，考评制度风险的错位转移。着眼于评价学的一般原理，按照考评主体标准，对组织体的任何考查和评估，都可以划分为内部考评和外部考评。从作为组织体的被考评主体来说，内部考评其实就是基于主观方面视角下自我考评的一种空间表达。与来自外部考评主体的考评相比，内部考评因聚合主观因素而无法完成考评之有效监督和正当激励功能，相反，因内部考评发生于组织体空间之内，因内部不同主体之间的利益关系错综复杂，从而容易导致考评发生目的性偏离，甚至会因人为因素介入而使考评客观性受到破坏。

人民法院的考评制度即存在上述考评制度缺陷。首先，人民法院当前的考评制度在性质上是内部考评，即作为空间表达的自我考评，这本身就增大了考评内耗的几率；其次，人民法院作为组织体，其内部由不同分支组织体和组织体成员构成，这些分支组织体和成员又都接受制于内部考评制度，从而使内部考评制度的缺陷性影响呈现叠加式累积；再次，人民法院组织体内部考评完全借助本属于司法规律的量化指标体系作为考评工具，而规律本身因其存在之客观性而不具备考评性能；最后，原本不具备考评性能的客观司法规律在被作为考评工具时，又发生违背司法规律之变异，进而使人民法院内部考评制度完全背离评价学基本原理和评价制度自身之规律。

如此抽象表达似乎无法直观揭示人民法院内部考评制度之缺陷。在此，我不妨通过例证对上述结论作出进一步描述。人民法院内部考评制度惯用比率工具，如上诉率、调解率、判决率、发回重审率、结案率等等，这些比率大小或高低直接关系到人民法院自身工作业绩、部门业绩、法官个体业绩以及因业绩所连带产生的物质、精神或政治利益。然而，就诉讼案件本身来说，当事人是否选择调解、是否上诉、上诉之后司法命运如何、在特定期限内是否结案等，主要由案件这一事物自身变化发展中所形成的规律决定，法院或法官自身的职业责任和业务素质尽管可以其变化发展的表现和结果有所影响，但不会起决定作用。如果将这些原属客观规律之比率用作考评工具，其真正作为被考评对象者是客观规律本身，而非运用和掌握该客观规律之主体。

以结案率为例，一个案件是否结案完全是一个事实判断，能否结案、何时结案，则受制于法律对审期之明确规定以及案情本身进展。这是司法活动之客观规律，任何人不得也无法背离和改变。然而，作为有义务保障人民诉权的人民法院，为确保年底结案率，却不约而同地实行年底不立案之隐形政策或司法行业惯例，这种单纯追求结案率的司法现象早已为司法业内首先共知，并逐步产生社会影响。[37]很显然，原本作为体现司法活动客观规律的结案率，为了保障人民法院工作业绩以及法官个人业绩考评，而被强行用作考评工具制约人民法院和人民法官，明显违背了评价学原理。不仅如此，为追求结案率而采取阻碍人民诉权的手段，以牺牲人民诉权为代价，采取胁迫或诱使当事人撤诉之手段，或以减免诉讼费用等优惠措施作交易，对应当立案的案件不立案，则是对客观规律的进一步违抗，更与评价学原理南辕北辙。对此，最高人民法院在2009年年初发布的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》中明确规定：“人民法院不得因为提高结案率而在年底拒收当事人申请立案的请求。对符合立案条件的，不得延期立案。”同时规定，如果当事人遇到这种情况，可以向上级人民法院反映，上级人民法院应当核查，对情况属实的，要辖区内通报批评。《人民法院审判纪律处分办法》（试行）也对此种背离司法公信及司法规律的违法违纪行为作出了相应处理规定，如对于应当受理的案件不立案之行为、胁迫、诱使当事人撤诉之行为、擅自对当事人减收、免收、缓收诉讼费用之行为等，应给予行为法官警告至记大过处分。[38]

为提高结案率而牺牲人民诉权，其实就是人民法院考评制度风险的错位转移。即将人民法院内部不合理、不科学的考评制度存在的缺陷和风险转嫁给完全与考评制度不相干的当事人。无疑，这也是导致“只收状子不立案子”即起诉难的一个重要原因。事实上，诸如受理案件数量、审结案件数量、结案率等数字和比率，其功能应止于统计学意义，而不应扩张至评价学意义。但是，当前人民法院的考评制度中却恰恰应用这些统计数字，[39]并赋予其评价功能，甚至以此作为司法活动社会效果的评价标准，[40]似乎完全取代了作为外部评价功能且更能反映真实评价结果的人民监督制度。

三、政治成果与人民困境：“只收状子不立案子”的效应反思

（一）正向效应：社会主义法治理念与司法为民政策的表象实践
前文已经指出，人民法院的司法活动受到主流政治意识形态的影响。正如有学者所指出的，主流政治意识形态因为融合了其他思想体系的文明价值不断得到充实和发展，在当前的社会整合结构中仍然发挥着不可忽略的作用。[41]人民法院的司法活动也由此渗入进过多的政治任务，使现行宪法、法律以及司法行为承载了过多的政治负担，如将解决各种社会矛盾纠纷、促进社会稳定与发展作为人民法院工作的“着力点”，[42]最高司法审判机关表达的工作态度和指导性立场则证明了这一司法行为的定位和方向，在不少场合中公开表达为“出发点”。

从人民法院“只收状子不立案子”的司法现象的多元化影响因子分析，这种司法局面的形成，一方面受制于主流政治意识形态之大环境，囿于其中无法伸展司法行为本身之张力，另一方面则反映出人民法院作为司法机关所承载的政治负担，以及由此对司法权力和司法行为的被动定位。当这种定位发展成为司法审判史上的行动惯例时，被动定位亦演变为一种主动迎合，成为特殊体制和时期的司法自觉。

不仅如此，是否以及多大程度上服从大局、承载政治任务，还将作为人民法院工作业绩的隐性考评指标和人民法院组织体领衔者政治命运的直接决定因素。在这种千丝万缕的利害关系缠绕下，作为宪法和法律赋予其掌握依法独立审判权的人民法院，则无疑会将上述司法自觉更加淋漓尽致地彰显和复加。以人民法院存在的“只收状子不立案子”现象为例，对法律规定的应当立案而不予立案且不依法作出裁定，形成前文所界定的所谓“空白不立案”状态，无疑给人民诉权行使制造了障碍，并最终牺牲了人民诉权，但从过错主观方面的生成学上仔细观察，就会发现这种阻碍和牺牲并非源于人民法院的纯粹恶意，而是附加了多样性催化因素导致人民法院作出的消极而又自觉的选择。这种消极而又自觉的选择恰恰又迎合了司法机关对政治任务的承担功能。显然，“空白不立案”的数量或比率的大小可以直接成为考查人民法院贯彻政策理念之效果的客观指标，而社会主义法治理念的内涵中又恰恰富有“党的事业至上”内容，司法为民政策又与保持社会和谐稳定有谋而合、有期而遇，因此，也从这个意义上，可以不无隐晦地认为，“只收状子不立案子”现象单纯从对政治任务承载效果上观察，无疑是对社会主义法治理念和司法为民政策的成功实践。

不可否认，作为国家机构体系之一分子，司法机关应当承担其国家治理任务，从而使其承载功能不应局限于对具体案件的纯粹司法处理。从国外司法机关能动性表现来看，司法机关作用的扩张是20世纪中期以来美国法律最突出的一个特征，法院在越来越多的领域也发挥着积极的政治作用。[43]但美国法院功能的政治性并非像中国法院那样屈从于政治口号，而是实践着从纠纷解决到发现规则，从而影响和形成社会决策之司法能动性。显然，司法机关政治作用的发挥或者政治负担的承载，不应将此作为司法机关功能的全部或者出发点或者着力点，更不应以此牺牲人民诉权，违背司法规律。质言之，作为司法机关的人民法院的政治作用，应当别无选择地首先并主要体现于其司法行为之中，严格按照宪法和法律，在现代法治规则允许和框定的范围内，坚守其司法审判职责，捍卫国家宪法和法律的尊严以及人民权利的实现。如此依法行使司法权，不仅保护了人民的神圣权利，捍卫了宪法和法律的尊严，同时也会更加真实、饱满地完成了其政治任务使命，并且在这个过程中使其司法公信力得到循序渐进地提升。反观人民法院在司法活动中存在的“只收状子不立案子”现象，不仅违背了宪法和法律赋予人民诉权的规范，也违背了宪法和法律赋予司法机关保障人民诉权的规范，“空白不立案”行为在客观上制造了“起诉难”，对纠纷的化解和矛盾的缓和存在机械性、临时性之嫌，并不能从根本上真正为社会和谐稳定保驾护航。从这一意义上，“只收状子不立案子”所制造的“起诉难”仅仅是对社会主义法治理念和司法为民政策的表象实践，而非本质实践。

（二）反向效应之一：人民诉权行使障碍
可见，“只收状子不立案子”所制造的“起诉难”所产生的正向效应，也仅仅是对社会主义法治理念和司法为民政策的表象实践，这是政策和理念的变异向导，在本质上并非对社会主义法治理念和司法为民政策的成功实践。由此而来，便随即产生了“空白不立案”下的反向效应，其中最为直观者即人民诉权之行使遭遇司法障碍。

司法向来被视为权利救济的最后途径，但是否行使诉权、通过司法公力手段救济权利，则是人民的自由选择。“自由是做法律所许可的一切事情的权利”。[44]民事诉讼中，就当事人是否启动诉权来说，属于民法的“自由理念”在民事诉讼中的体现。[45]在我看来，如果说司法程序的启动需要打开一扇大门，那么，诉权的行使就是当事人步入司法殿堂之前的“敲门”。作为人民的诉权行使方法，提交民事起诉状无异于敲响司法大门。囿于宪法和法律赋予当事人的权限及行为能量，欲使纠纷进入司法程序、寻求司法公力救济，也只能是先行“敲门”。决定是否开启司法大门的，并非当事人而是掌握司法权力的人民法院。司法实践中“只收状子不立案子”的现象之存在，反映出有些当事人在敲门之后大门并未开启。显然，这种情况下当事人被阻挡于司法大门之外。此时，没有任何活动空间足以让被拒之门外的当事人强行进入司法殿堂，况且，即使能够采取其他手段强行进入，也就同时意味着此种进入方式被宣告为违法甚至犯罪。事实上，中国民事诉讼法赋予了当事人对人民法院不立案之司法裁决的上诉权，但前文已经指出，该种上诉权行使的前提是人民法院作出了“规范不立案”，即依法作出不立案裁定。对于没有经过民事裁定宣示的“空白不立案”，当事人不具有依法提起上诉的前提，只能按照司法政策向最高人民法院“进京上访”。[46]此时，很明显已经意味着当事人基于原初诉权的上诉救济权同时被人民法院阻挡。

从司法行为性质及引发司法行为的主观状态分析，“只收状子不立案子”之司法行为，因其违背宪法精神和法律规范，本质上是一种司法非义行为。“非义行为永远意味着给另一个人造成损害，不论是损及他的身体，他的自由，他的财产或是他的名誉。”[47]面对人民遭遇的“起诉难”，面对人民法院的“只收状子不立案子”，面对作为保障诉权的司法机关的“空白不立案”，再试图翻阅现行宪法和法律的相关条款，如宪法第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”以及相关法律和政策明文、反复、高调宣示的诉权保障规则与指令，不免让人陷入对宪法和法律威信的认可困境。宪法和法律何以不能承载转型时期和过渡时代的种种社会问题？

（三）反向效应之二：司法公信力减低
当这种认识困境以及造成这种认识困境的司法现象愈演愈烈时，也就带来了“只收状子不立案子”的又一反向效应，即司法公信力的减低。司法公信力来自司法的权威，即在司法的权威和权威的司法环境下，司法行为所产生的积极的社会及公众认可程度。这是司法公信力的积极涵义，也是狭义解读。广义上的司法公信力则主要指社会和公众对司法的信任程度的一般表达。从静态上看，司法公信力有大小之别；从动态上看，司法公信力又有增减之分。但从司法公信力的生成成因观察，司法行为本身是司法公信力之能量和增减动态的根本原因，也是决定性影响因子。按照现代司法理论及法治要求，恪守宪法和法律、匡正司法正义，是司法公信力的基本保证。据此，司法行为对宪法和法律的恪守程度以及对司法正义的匡正状态，可以直接对司法公信力之产量发生根本性影响。易言之，社会和公众判断司法公信力的主要识别标准就在于司法行为本身与现代法治契合的程度。

按照上述判断，并结合前文分析，司法实践中“只收状子不立案子”的司法怪象，因其显著违反了宪法精神和法律规则，在司法领域普遍存在的“执行难”现象的同时，又人为造成了“起诉难”，无疑会构成对司法权威的挑战和司法公信力的削弱。执行难和起诉难分布于广义民事诉讼程序之两端，前者在终端制造了实体权利实现之障碍，后者在始端制造了程序权利实现之障碍，但比较而言，起诉难对司法公信力的打击更为严重。毕竟，从司法实践及司法的机理上论，执行难主要归因于被执行人的执行自觉，[48]责任主体主要是不自觉执行或无法执行的被执行人，而起诉难则主要归因于对特殊案件偏向于“空白不立案”的司法机关。从权利保障机制上论，诉权是保障实体权利实现的程序性权利，若此程序性权利无法得到保障，试图通过司法救济的实体性权利也就难以启动司法公力救济程序。于是，“只收状子不立案子”在给人民诉权带来行使障碍的同时，也减低和削弱了人民法院的司法公信力。

尤其是，当“空白不立案”造成的司法公信力减低的现实，与现行宪法、法律以及司法规范性文件所彰显出来的庄严的司法承诺形成鲜明比照时，对司法公信力的冲击力会显著增强。暂不以宪法和法律规则进行对应，单以《法官职业道德基本准则》作为评价参照，即知这些职业道德准则的苍白无力可见一斑。《法官职业道德基本准则》规定，“法官不得违背当事人的意愿，以不正当的手段迫使当事人撤诉或者接受调解。”[49] “法官应当遵守法律规定的诉讼期限，在法定期限内尽快立案、审理、判决。”[50] 但当人民看到法官千方百计动员当事人撤诉或诉前调解，甚至不经当事人同意即强行启动诉前调解程序，或者完全制造“空白不立案”状态时，如此职业道德准则又如何体现其道德制约功能呢？“法官应当严格遵守各项司法礼仪，保持良好的仪表和文明的举止，维护人民法院的尊严和法官的良好形象。”[51]但当人民看到人民法院立案大厅内接待人员态度蛮横、藐视法律的真实形象时，又何以作出对法官“举止文明、形象良好”的客观评价呢？而这些恰恰又是在细微之处殃及司法公信力的。

顺便指出，“只收状子不立案子”是对“空白不立案”的通俗表达，其已构成对司法公信力之减低性影响。但司法实践中，人民法院为预防人民为此司法怪象行使监督权，又同时存在这样一种现象：即收了状子却不给条子。此类“收了状子不给条子”现象，违反了相关的法律和司法解释，与最高人民法院的要求相悖，不利于案件的正常审理和当事人权益的有效保护。[52]因此，收了状子违法不立案，是“空白不立案”对司法公信力的第一次冲击，而收了状子不给条子即不开具收到起诉状及相关证据的收据，则是“空白不立案”对司法公信力的第二次冲击。

四、整合与限量改革：司法理念与制度的范式转向

（一）“司法为民”话语的逻辑转向
1．从“司法为民”转向“司法为人”
2003年，最高人民法院提出了“司法为民”，将其作为法院工作的根本宗旨和要求，并制定了关于实践司法为民宗旨的23条意见。2005年，最高人民法院又明确把胡锦涛总书记关于“公正司法、一心为民”的谈话精神确立为人民法院工作的指导方针，并把这一指导方针作为新时期人民法院衡量全部司法活动、包括司法改革的根本标准。[53]综观人民法院的司法为民政策及其措施，可以发现一个基本思维逻辑，即司法活动中的官民思维。从政治制度史上考察，官民关系格局从来是一种权力的服从和被服从关系格局，民无条件地服从官府，官府将民作为统治的客体和操纵的对象，从而逐步形成一种坚韧的“民文化”。这种民文化的政治思维在现代法治社会中，能否继续贯彻、应否继续延伸，颇值推敲。相反，现代社会治理和国家治理已将“民文化”逐步驱逐而代人以“人文化”，强调人本价值观，“以人为本”的逻辑转向正在进行。

现代法律应以人的全面发展为核心价值观；现代司法应以保障人的权利、尊重人的主体地位为公权力行动主旨。如此逻辑转向，排除其作用于实践的行动效果，至少首先从思想意识层面扬弃“民文化”，[54]确立人的法律、人的司法之人性精神。在司法心理学和社会心理学上可以还原和高扬人的主体地位，从而使司法行为和享有现代法律主体人格的人之间先行产生司法亲和力，相对于带有浓厚民文化的“司法为民”政策宣传和意识灌输更有利于阻挡人民对司法公信力的本能的排斥性反应。

事实也确实如此。从人民法院的“司法为民”工作实践来看，不论是司法为民的具体措施，还是司法为民的工作意见，均无法体现现代法治的人本主义思想，依然是将政治意识形态作为政策先导，并有机械宣传和刻意灌输“司法为民”之嫌。以2003年12月30日《最高人民法院关于落实司法为民做好司法行政工作若干问题的意见》为例，八条意见主要是强调司法为民保障的宏观措施，[55]这些措施是否真正以“司法为民”作为工作出发点，[56]其执行力度及效果如何，有待人民评价。再以2003年8月最高人民法院制订的《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》为例，该意见含有23项司法为民措施，但未提及保障诉权、依法受理问题，也未提及规范诉前调解的为民措施。[57]而从司法为民技术措施角度看，作为启动司法程序之诉权保障，应该首先作为落实司法为民政策和指导方针的技术措施，即先尊重人民诉权，再在此基础上对后续性实体权利和程序权利加以保障。

尽管最高人民法院主政者无不强调“司法为民”不是口号，而是责任，[58]但即便是一种责任，也因存在前文提到的“民文化”之自身缺陷而不宜在司法活动中作为一种政策或理念加以过度宣教。况且一旦流于一种政策宣教，那么，“司法为民”之“民”具有抽象性、一般性，无法使其细腻地体现于个案中实现对“具体人”的人性司法礼遇。而就司法活动本身而言，其本质是用抽象的法律规则涵摄具体的案件事实。[59]因此，应实现“司法为民”用语的在民文化和人文化上的逻辑转向，强调和关注具体个案中对特定当事人的权利保障，[60]而非使用抽象的概念进行笼统地符号灌输。当司法的理念和理念的司法将其行为关切对象真正指向具体的人而非抽象的民时，从司法程序启动之始，即应具体地检测人民诉权依法实现程度，“只收状子不立案子”等“起诉难”现象会潜移默化地消释于人本主义司法观。

2．从指导方针转向评价标准
一方面，“司法为民”的政策和理念一直在宣传，另一方面，“只收状子不立案子”的人民起诉难问题又存活于司法现实。于是，在司法为民指导方针和司法实践结果之间产生了一对逻辑悖论。究竟是指导方针本身存在瑕疵，还是司法实践结果考察评价失真？从人民法院“空白不立案”的实际出发，确实存在司法为民在落实过程中的虚无主义倾向，前文提到的为追求年底结案率而牺牲人民诉权的现实即为一例。可见，“司法为民”作为指导方针及其贯彻落实行为本身可能存在可以追究的缺陷。首先，正如前文所指出的，民文化本身的官民隶属服从关系之嫌疑破坏了“司法为民”政策对人民的亲和力和司法感情。其次，司法为民单纯承载指导方针之功能而又无法付诸实践，则会引起司法公信力的减低。再次，从司法为民实践中提出的诸种措施来看，尽管不应对其提出天衣无缝的完美要求，但至少在保障诉权行使的司法程序启动环节，应该确保司法为民的初级实现，但现实又恰恰客观存在“空白不立案”现象并由此制造了“起诉难”的现代司法新型难题。

正如有学者所言，我国起诉难问题主要源于我国特有的一种超法律规范的司法政策限制。这种司法政策限制主要是基于我国的现实状况、实质正义优先、传统意识以及治理习惯等因素。但这种调整以牺牲法律和司法的权威性以及法律的普遍性为代价，不利于我国的法治建设。在我国从传统法治转向现代法治的过程中，随着法律调整范围的扩大和法律体系的完善，这种政策性调整的适用应当逐步加以限制以至最终取消。[61]解决起诉难问题，单就“司法为民”的指导方针本身来看，可以从话语逻辑转向上实现从政策到制度的转变，即将指导方针转向评价标准，“把人民群众是否满意作为检验工作的最终标准”，[62]并以此构建相应的评价规则和制度。

3．从内部宣传转向外部监督
我一直认为，纯粹的口号式宣传、运动式教育，往往无法真正使当局者那些善意设计的理念之初衷沿着预定轨道进入被说教者心理。对此，无论是社会主义法治理念的学习教育还是司法为民指导方针的宣传贯彻，都具备上述特点以及由此带来的功效折扣。就人对理念的接受和吸收而言，来自外部约束的法律规则是最底线要求，对此，宪法和法律已有明文，无须赘述。其次是道德规范的他律性约束，再次即镶嵌于人的意识和观念中的伦理要求。伦理与道德均涉及行为之善恶，伦理的善恶乃观念上之存在，但善恶之实践性则归于道德领域，依经验观察评价，多少具有社会规范性质，故常有社会行为标准，而非止于观念上之存在。[63]对于职业伦理，冯象先生认为，但凡职业伦理，都是在法律之上更为严格的一套准则，因为这个，人才会敬业，并表现为道德尊严。[64] 关于法官职业道德操守的相关规则也有明文，如规定“法官应当具有丰富的社会经验和对社会现实的深刻理解。”[65]“法官应当具备忠于职守、秉公办案、刚正不阿、不徇私情的理念，惩恶扬善、弘扬正义的良知，正直善良、谦虚谨慎的品格，享有良好的个人声誉。”[66]从这一意义上说，应注重从司法伦理的深层次要求使司法从业者受到感染。

不过，健全的人格、善意的心灵和虔诚的责任感，纵然可让人遵从职业伦理和道德规范，接受正义的或积极的理念的渗透并化作实践中的有效行动。但并非所有的司法官都能模范、自觉地恪守职业伦理，指望内心深处的自觉能动，似乎无法消解纯粹理念灌输的机械性和纯粹形式主义。因此，外部监督制约机制必须科学构建、不断完善并真正实施。就“司法为民”的内部宣传式教育而言，前文已建议将其由指导方针地位转向于评价标准地位，而此评价标准的转化即同时实现了外部监督的功能。显然，这又是“司法为民”话语的一次逻辑转向。

（二）纯粹法治理念的回归：法律至上与司法正义
韦伯指出，当一项规则、习惯、命令或制度“具有楷模和必须履行的威望”时，它就是“正当的”。[67]不容否认，司法公权力运行中渗入了过多的政治理念。当“和谐社会”成为主流社会意识形态时，司法公权力运作即以此作为政治化了的司法任务；当“社会主义法治理念”尤其是其三个至上的内涵作为中国特色法治理念进行大学大讨论时，司法公权力的运作即以此作为横贯司法工作的政治主线；“司法为民”最初由法院内部提出的工作要求，也因中央的专门强调而升级为司法工作的指导方针。可见，当政治理念和政策一旦以某种威望姿态进入司法领域时，其已同时具备了天然的正当性。

但政治理念显然有别于法治理念。前者渗透到司法行为中容易产生变异向导作用，后者才是司法行为的真正基石。因此，面对人民法院“只收状子不立案子”的起诉难问题，纯粹法治理念应及时回归。然而，在当前政治大背景下，回归的路径和过程必然布满荆棘，充满坎坷。但首先确立法治理念的基石范畴。基石范畴是某一学术领域或学科中根本观点和基本方法的集中体现，因而它是一种理念体系区别于其他理念体系的标记。[68]那么，就中国目前司法现状而言，应确立何种基石范畴呢？解析司法体系诸元素即会发现，司法独立是司法体制结构自身属性问题，司法公正是司法行为法律价值属性问题，司法效率是司法活动社会价值属性问题。但司法在当前环境下难以实现独立，司法独立的呼吁和呐喊总也无法止住司法不独立的脚步。可是，当司法行为或司法活动中充盈过多政治理念、承载过多政治任务时，司法难以独立也不可能独立，与此同时，司法的公正和效率也最终服务于政治理念